商务部进出口公平贸易局 李成钢
一、贸易投资壁垒调查及《对外贸易壁垒调查暂行规则》简介 ☆
（一）贸易投资壁垒调查 ☆
贸易投资壁垒调查是一项全新的、颇具潜力的公平贸易工作。在国际贸易及投资中，一国出于保护本国产业利益等原因，常常利用各种做法对国外进口或投资设置形形色色的限制性措施，以防止国外进口或投资对本国产业形成冲击。通常意义上，我们称这些做法为“贸易及投资壁垒”。 ☆
☆ 所谓贸易投资贸易壁垒调查，是指通过对外国政府实施的或在政府支持下实施的某些措施或做法的调查，确认其是否对本国出口产品、服务、知识产权及本国海外投资构成障碍，即是否存在贸易投资壁垒，并据此调查结果同实施国展开进一步交涉。在各国关税总体水平不断下降的背景下，开展贸易投资壁垒调查工作的直接效果是维护本国企业的出口利益及海外投资利益，并促进公平、合理的国际贸易、投资环境的形成，因而，该项工作也是公平贸易工作的重要组成部分。
（二）《对外贸易壁垒调查暂行规则》 ☆
作为全球性的多边贸易体制， WTO 及其前身 GATT 几十年来一直致力于通过制定多边贸易规则，规范各成员国可能影响国际贸易及投资的各种管理措施，以推动形成更加开放、公正、公平的国际贸易环境。但是，由于贸易及投资壁垒的多样性、复杂性和隐蔽性，以及 WTO 框架下有关救济方式程序复杂且耗时较长，实践中各种贸易和投资壁垒并没有得到完全有效的规范。为此，欧美等发达国家（地区）相继建立起了国内贸易及投资壁垒调查制度，寻求通过国内救济的方式，对国外贸易及投资壁垒进行调查并采取相应的反措施，以维护本国的贸易、投资和产业利益。
我国已于 2001 年 12 月 11 日正式成为 WTO 成员。遵守 WTO 的各项规则和承诺是我国作为成员应尽的义务，同时，调查其它成员影响我国正常出口贸易和境外投资的各类措施，并根据 WTO 相关规则采取措施，努力消除我国出口贸易和境外投资所面临的不合理限制，也是我国作为 WTO 成员享有的合法权利。为做好贸易和投资壁垒调查工作，将其纳入法制化、规范化的轨道，外经贸部于 2002 年 9 月 25 日颁布了《对外贸易壁垒调查暂行规则》，并于 2002 年 11 月 1 日起正式实施，对外国（地区）政府实施的投资壁垒的调查，参照本《规则》进行。
☆ 我国贸易壁垒调查的程序：申请人可向外经贸部申请贸易壁垒调查，外经贸部经审查后，做出立案或不立案决定；外经贸部立案后应通过调查认定所指控的措施或做法是否构成贸易壁垒；如经过调查，被指控的措施被认定为构成贸易壁垒，外经贸部可采取双边磋商、启动多边争端解决机制及其他适当措施等，以此来维护我国产品及服务出口企业的合法权益。
☆ 《规则》规定的贸易壁垒调查的申请人范围很广，即国内企业、国内产业或者代表国内企业、国内产业的自然人、法人或其他组织都可以成为申请人，并未像反倾销、反补贴及保障措施那样，对申请人产量总量或比例方面提出要求，仅规定了申请人须与被诉贸易壁垒涉及的产品生产或服务供应有直接关系的产业或企业。《规则》对申请书的内容要求也比较宽松，未确定必备项目。对申请人提交的证据材料的要求，《规则》的规定也是弹性的。上述规定体现了该《规则》在调查申请方面的指导思想：即降低申请坎，方便申请的提出。这也是申请贸易壁垒调查与提请反倾销等调查的主要区别所在。
☆ 《规则》还规定了外经贸部可应申请人的申请立案，如认为确有必要，也可自行立案，进行贸易壁垒调查。这一规定对国内企业来说，是除了反倾销、反补贴及保障措施之外的维护自身权益的又一法律武器。出口企业应加强运用贸易壁垒调查来维护自身权益的意识，当出口产品或服务在外国（地区）遭遇贸易壁垒时，按照《规则》的规定，及时向外经贸部申请立案，以维护自身权益。
二、我国入世以来遭遇的几种贸易壁垒及案例分析 ☆
2002 年 7 月，外经贸部发布了《贸易投资壁垒信息收集指南》，该《指南》中列举了较为常见的贸易投资壁垒的形式。
☆ 贸易壁垒可分为关税壁垒和非关税壁垒两大类。关税壁垒主要包括关税高峰、关税升级、关税配额、从量关税和从价关税 5 种形式；非关税壁垒主要包括通关环节壁垒、对进口产品歧视性地征收国内税费、进口禁令、进口许可、技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、贸易救济措施、政府采购中对进口产品的歧视、出口限制、补贴、服务贸易壁垒、与贸易有关的知识产权措施和其他壁垒等 13 种形式。
近年来，世界各国特别是发达国家，正越来越多地打着维护进出口经营秩序、保护国内消费者利益、保护生态环境等旗号，借助于一些新型的贸易壁垒措施如技术标准、检验检疫措施、知识产权、通关程序要求、环保和劳工标准等对国内产业进行保护，这些措施隐蔽性强，涉及面广，且缺乏多边贸易规则的有效制约，破坏了公平的国际贸易环境。我国入世以来所遭遇的贸易壁垒也主要体现在上述方面，最主要是以下三类： ☆
（一）技术性贸易壁垒措施
☆ WTO 《技术性贸易壁垒协定》（ TBT 协定）中对各成员制定和实施技术法规、标准及合格评定程序的行为进行了规范，因此，可将这三种措施统称为技术性贸易壁垒措施（简称 TBT 措施）。《 TBT 协定》附件中对这三种措施作出了明确的定义。
近年来，我每年约有 400 亿美元的出口受到国外各种形式的技术性贸易壁垒的限制，其中很大一部分明显具有贸易保护主义性质。入世后，国外各种技术性贸易壁垒更是扑面而来。可以说，技术性贸易壁垒在我国入世后所遭遇的贸易壁垒中是为数最多的。这其中影响最大的就是欧盟打火机 CR 标准案。
☆ 案例一：欧盟打火机 CR 标准案
2002 年 1 月，温州市烟具协会告外经贸部，欧盟正在拟定新的打火机儿童安全装置标准草案，要求海关价格或出厂价低于 2 欧元的打火机必须安装防止儿童开启的安全装置。在核实有关情况后，外经贸部立即开展了相关工作。针对草拟中的 CR 法规，为加强对重点国家的交涉力度，外经贸部公平贸易局会同欧洲司组团，并邀请温州烟具协会及企业代表参加，于 2002 年 3 月至 4 月赴德国、意大利、比利时、葡萄牙、西班牙和法国等欧盟 6 国，与欧委会、欧洲标准化委员会（ CEN ）及各国有关机构就 CR 草案内容进行交涉。在交涉中，我方表示，中国政府一贯重视消费者安全保护，支持各国为保护消费者利益制定科学合理的安全标准。但是， CR 草案将产品安全与价格挂钩的做法违背了 WTO 基本原则和 WTO 《技术性贸易壁垒协议》的有关规定，事实上构成了对中国打火机产品和产业的歧视，中方对此不能接受。由于此草案已进入最终表决程序，经过交涉，欧方承诺，草案一旦通过将立即修改。 2002 年 5 月 13 日，欧洲标准化委员会通过并正式公布了 EN13869 号标准。 2002 年 7 月，欧方启动了对该标准的修改程序。对该标准的修改，我方仍在与欧方进行交涉。
总结此次同欧盟就打火机 CR 标准案的交涉，就公平贸易工作，我们得到了一些经验；同时，就国内企业如何应对国外贸易壁垒，也有一些体会。
就政府交涉工作的几点经验：
1 、此次交涉吸收了地方行业中介组织直接参与，充分利用国外进口商、生产商、律师及媒体的力量为我工作服务，为探索加入 WTO 后公平贸易工作的新途径、新思路做了有益的尝试。今后的交涉工作，应特别重视此点。
2 、通过此次交涉，我们就如何加强对国外技术标准的研究和应对技术性贸易壁垒等问题有了更深的认识。今后，我们将一方面保持对国外技术标准的高度敏感性，对拟议中的标准及时进行研究，分析其对我贸易可能产生的影响及其是否具有贸易壁垒的性质，尽早介入，力争在标准制定初期便打掉其中不合理的部分。
☆ 就国内企业如何应对国外贸易壁垒的体会：
1 、企业应对各种与贸易壁垒有关的信息保持高度敏感。尽管 CR 标准有其不合理之处，但欧盟 CR 标准从 1998 年酝酿到 2002 年出台，经历了将近 4 年的时间。如果国内打火机生产企业在四年前就对即将制订此标准有所了解，相信企业会对此有所反映，交涉也会提前进行。
2 、“打破”壁垒与“突破”壁垒相结合。“打破”壁垒，是指通过政府的交涉，使外国（地区）政府取消其技术壁垒；“突破”壁垒，是指在政府交涉的同时，企业应千方百计，从技术角度，开发研制符合对方技术标准要求的专利技术。企业应充分意识到，“打破”与“突破”应是互相结合的，而不应仅仅寄希望于政府的交涉，应把更多的精力放在“突破”上，在交涉的同时，甚至是在得知有关技术壁垒信息时，就应着手开发相应专利技术。
3 、变被动受限为主动调整。退一步讲，即使经过交涉，无法阻止某项技术壁垒的出台，国内出口企业也不能坐以待毙从而全面放弃该国市场。相反，在此种情况下，企业应主动调整自己的产品结构，提升产品的质量和等级，以适应该进口国技术标准的要求，保住甚至扩大自己在该国的市场份额。
4 、以平常心应对并全面认识贸易壁垒。企业面对贸易壁垒应保持平常心，理性应对，而不是仅凭感情用事，随意指责某项措施是专门针对我国企业的，动辄将贸易壁垒问题或技术性问题政治化，而要求政府采取贸易报复措施。同时，要全面认识贸易壁垒特别是技术壁垒。有人指出，很难鉴别贸易壁垒到底是“黑”还是“白”，它其实往往是“灰”的，即贸易壁垒往往有其不合理的一面，也有其合理的一面。以 CR 标准为例，其目的是提高对消费者特别是儿童保护的水平，这也是该标准在欧洲得到广泛支持的重要原因。当该标准披上“儿童安全保护”的合理外衣时，它在任何场合都摆得上“桌面”；但 CR 标准将打火机安全标准与价格挂钩的做法又不符合 WTO 有关原则，正是这样的做法对我输欧打火机构成了极大的障碍，这是其不合理的一面，也是贸易保护主义者利用它限制我出口的重要工具。客观地说，虽然近年来已大大改进，但我国企业在保护消费者权益、生态环境等方面，仍与西方发达国家有较大差距，正是这些差距，为发达国家凭借各种措施限制我产品出口留下了口实。企业应充分意识到这一点，今后应强化对消费者权益、生态环境等的保护意识，积极地将这些意识体现在产品的技术标准之中，并敢于对产品提出高标准、严要求。
与 CR 标准案件形成鲜明对比的是欧盟偶氮染料案。
☆ 案例二：欧盟偶氮染料案
2002 年 9 月 11 日，欧盟颁布了 2002/61/EC 号指令，限定了部分纺织品及皮革用品中 22 种偶氮染料的含量，实际上禁止使用上述染料。国内一些媒体对此表示关注，部分媒体在对此事缺乏深入了解的情况下予以炒作，称其为入世后国外针对中国的又一壁垒。经我局了解，欧盟偶氮染料禁令的颁布对我企业的影响远不像媒体所宣传的那么大。主要原因是：外经贸部及我驻外经商机构在过去的几年中，密切跟踪欧盟在偶氮禁令问题上的发展，及时向国内产业通报了欧方有关研究的最新进展，提高了中介组织及国内企业对此问题的重视。在中介组织的引导下，我国相关产业未雨绸缪，不断进行产品调整和升级，积极应对。主要纺织品和皮革制品出口生产企业经过多年调整，已不再使用偶氮染料。这也可以说是主动应对贸易壁垒的一个较为成功的例子。 但同时，我们也应该看到，提高我国产品安全标准并积极引导中小企业尽快进行调整、适应国际贸易发展中新的技术标准的任务仍很繁重。外经贸部将继续密切关注欧盟禁止偶氮染料指令的实施情况以及国外提升产品安全标准的措施，及时、准确地向我国相关产业提供信息，会同中介组织，引导企业进行调整，增强我进一步扩大出口的潜力及后劲。
☆ 除了上述案件之外，还有其他一些大大小小的技术贸易壁垒案例。如根据美国食品与药物局统计，仅 2002 年一季度，我国就有 1140 批次对美出口货物因不符合美国技术标准而被查扣，居各国之首，被扣货物涉及农产品、食品、药品、机电、轻工等 10 余类产品， 200 多家企业。
（二）检验检疫措施
☆ 根据《动植物卫生检验检疫措施协议》， WTO 成员制定和实施 SPS 措施必须遵循科学性原则、等效性原则、与国际标准协调一致原则、透明度原则、 SPS 措施的一致性原则、对贸易影响最小原则、动植物疫情区域化原则等。因此，缺乏科学依据，不符合上述原则的 SPS 措施均构成贸易壁垒。
☆ 世界一些国家特别是发达国家加强了对农产品、林业产品和水产品的检验检疫措施，对这些产品的进口实施苛刻的检验检疫标准，这也极大地限制了我国相关产品的出口。
如 2002 年以来，欧盟以我国农产品兽药及化学物质监控体系不健全和我输欧水产品含氯霉素问题为由，全面禁止从我进口动物源性产品，影响我出口金额约 7 亿美元；目前，虽然经过磋商，欧方已部分解除了对我部分产品的禁令，但此问题尚未得到根本性解决。
☆ 近一年来，作为我最大的农产品出口市场的日本（ 2001 年 57 亿元，占我农产品总出口 35% ）。对我蔬菜农残问题的恶意炒作，对我出口影响很大。 2002 年 8 月第三周（ 12-16 日），日本进口我冷冻菠菜数量骤降至零（上半年每周超过 900 吨）。 2002 年上半年蔬菜对日出口 4.6 亿美元，同比减少了 2000 万美元，下降 4% ，而 2001 年同期增幅为 20.4% 。日本食品卫生法修正案将更大地影响我农产品对日本的出口，为日方以安全质量为由全面禁止我农产品提供了法律基础。
（三）通关环节壁垒 ☆
通关环节壁垒通常表现在： ☆ （ 1 ）进口国有关当局在进口商办理通关手续时，要求其提供非常复杂或难以获得的资料，甚至商业秘密资料，从而增加进口产品的成本，影响其顺利进入进口国市场；（ 2 ）通关程序耗时冗长，使得应季的进口产品（如应季服装、农产品等）失去贸易机会；（ 3 ）对进口产品征收不合理的海关税费。
☆ 这方面的案例如拉美一些国家海关对部分进口产品实施海关最低限价。其做法是海关对某些进口产品规定最低价格，凡是低于海关规定的最低价格的进口商品，进口商必须提供价格证明或补交差价部分的税款。这种做法是不符合 WTO 有关规则的，构成通关环节壁垒，不同程度地影响了我出口企业的利益。
拉美国家采取海关最低限价的做法，有多方面原因。首先，南美国家近年来经济不景气， 2001 年以来又遭受金融危机的打击，各国普遍内需不旺，国内厂家开工不足。为限制外国产品的进入，采取了海关最低限价的措施，这种措施相对于其他贸易壁垒而言，可以在很短的时间内取得限制外国产品进入本国市场的实效，具有很强的时效性和灵活性。其次，我出口产品在南美遭遇海关最低限价，出口企业自身的原因也是不可忽视的，主要体现为：各出口企业相互之间低价竞销，有的还与进口商串通以低开发票规避进口国关税管理。